加强基层服务型党组织建设，是党的十八大提出的一项重要任务，是建设“三型”马克思主义政党的基础工程。根据党章有关规定，区级机关内设党组织应归入基层党组织范畴^[1]。但与农村、社区、学校等基层单位相比，区级机关在职能定位、人员构成、管理和服务手段等方面差异较大。如何立足区级机关实际找准服务型党组织建设的“落点”，值得认真研究。 

一、区级机关建设服务型党组织的主要优势 

在党的组织体系中，党的基层组织覆盖企业、农村、街道社区、机关、学校等各领域。区级机关的性质和重要地位，决定了区级机关党组织拥有不少独特优势。区级机关党组织理应发掘和利用好这些优势，走在服务型党组织建设的前头。 

（一）党员集中，队伍素质较高 

区级机关的党员比例普遍较高，他们是建设服务型党组织的主要行动力量。以宝山区为例，区级机关党工委所属的44家区级机关共有在职党员1700多名，占在编人员的比例达70%以上，一些党口单位的党员比例甚至超过95%以上。此外，与基层单位相比，机关党员整体素质较高。如，中共宝山区委办公室的在编人员中，硕士研究生及以上学历占比近70%。党员比例大、队伍素质高，建设服务型党组织具备坚实基础。 

（二）党建规范，制度保障完备 

区级机关党组织的位置相对靠前，有利于更早更快地领会上级精神。由此，机关党建向来属于重点领域，党组织的规范化程度较高，在各类基层党组织中具有明显的思想政治优势和制度建设优势。如，宝山区区级机关党组织全面落实每月固定组织生活日、党建工作检查评估、党组织书记述责评议等制度（固定组织生活日制度被全国党建研究会机关专委会评为优秀案例），建设服务型党组织具有系统的制度保障。 

（三）资源丰富，组团优势明显 

区级机关是地方政策的制定者、实施者，是区域经济、政治、文化、社会事务的管理者，集聚了各类社会管理与服务要素，掌握了更多的政策、信息、人才等资源。同时，区级机关党工委的统一指导，也有利于区级机关党组织整合资源、组团服务，拓展服务广度和深度。如，近年来，宝山区以“凝聚?创优”为主题，在区级机关党组织和党员干部中持续开展“在单位里争当先进、在居住地争做表率”的“双在双争”活动和“我与群众心连心——三联三争”活动，已逐步形成品牌效应。 

二、区级机关建设服务型党组织的现实困惑 

服务的形式化、单向化、狭隘化、被动化，是基层服务型党组织建设中存在的共性问题。^[2]据我们调研，区级机关对这些问题也普遍认同，甚至认为自身的问题更加突出，因为区级机关相对“不接地气”。具体而言，可归纳为三个方面： 

（一）与基层单位相比，机关单位对群众需求不够了解 

农村、社区、企业等基层单位的党组织直接面对群众，村居党组织更是每天与群众打交道，稍加留心就能掌握群众的所思所想所盼。反观区级机关（除与民生密切相关的部门），虽然普遍建立了联系基层、走访群众的长效机制，但无论是频率还是广度、深度，都难与基层单位相提并论。总体上看，还是凭借传统的下情上报形式获取信息、掌握动态，对多元多变的群众需求掌握得不够及时全面，从而影响了服务的针对性。 

（二）与基层党员相比，机关党员对群众工作不够熟悉 

基层单位党组织的常规任务就是开展群众工作，基层党员对群众工作的特点和规律普遍较有心得，会讲“大白话”，能进群众门。实践告诉我们，高水平的群众工作可以达到一种“润物细无声”的境界，这一点在村居党组织带头人队伍中体现得尤为明显。而区级机关的主要职能是涉及全区的条线工作，加上缺乏基层工作历练的年轻党员占比较高，对群众工作的熟悉程度与基层党员总体差距较大，从而影响了服务的有效性。 

（三）与基层组团相比，机关组团的内部联系不够紧密 

由于党员总数较大，区级机关之间的组团式服务多为临时性、松散型的结合，区级机关党工委对区级机关党组织的统一指导和推进也不同于街镇园区党（工）委对所属基层党组织的直接领导。拿镇级机关作比较，由于党员总数一般都在几十人左右，而且多为集中办公，所以不同部门的党员可以混编到一个支部，易于形成一种更加紧密的联系。区级机关组团如何进一步互联互通、形成常态，思路上仍需探索创新。 

三、区级机关建设服务型党组织的具体“落点” 

党的十八大报告指出，要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。中共中央办公厅2014年5月印发的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》进一步明确：“建设基层服务型党组织，要坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。”尽管各领域基层党组织的职责任务各有侧重，但这些共性要求必须落到实处。基于上文调研分析，就区级机关建设服务型党组织提出如下建议： 

（一）强化“三位一体”动力机制 

所谓动力机制，是指有利于激发区级机关党组织和党员联系服务群众的思想自觉和行动自觉的主客观条件。这方面已有过不少成功的探索，但从实践效果看，仍需继续加强。 

1、健全“自上而下”的推动机制。重点抓两方面：一是强化刚性约束。把服务型基层党组织建设列为区级机关党建的重要内容，纳入目标管理考核体系，合理设置量化指标。同时，把在服务群众过程中的表现作为区级机关党员干部选拔任用的重要指标。二是强化精神激励。建立服务群众的优秀党员和先进党组织常态化表彰机制，通过服务评比、榜样树立、事迹宣传等精神激励方式，提高党员干部的服务积极性和主动性。 

2、探索“自下而上”的促动机制。重点抓两方面：一是深化群众满意度测评。目前多为年终一次性测评，建议利用新媒体等手段提高测评频率，对机关党组织和党员的服务意识、服务态度、实际贡献等开展即时、全面评价。二是注重评议结果运用。由区级机关党工委统筹，及时将群众评议结果反馈给机关党组织和党员，对评议中反映出来的问题实行“清单式”销项管理，改进的结果要向群众公示，并把综合打分列入机关党建综合打分重要依据，切实发挥群众评议的导向性作用。 

3、强化“由内而外”的驱动机制。思想是行动的先导。要着眼于常态长效，巩固党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育成果，持续加强机关党员的理想信念和宗旨意识教育，引导机关党员自觉坚持群众观点、践行群众路线，把作风建设良好势头保持下去。在此过程中，既要突出“三观”塑造，又不能泛泛而谈，要结合区级机关党员队伍的作风短板和现实困惑，增强思想政治教育的针对性，并积极为机关党员联系服务群众创造条件、提供便利。 

（二）构建“区级机关+”运作模式 

在联系服务群众方面，区级机关党组织和基层单位党组织各有优势，也各有弱项。为提高服务型党组织建设水平，建议充分依托现已普遍建立的区域化党建格局，进一步打破传统的体制、条块等分割，建立起广泛联通的网状运作模式。 

1、“区级机关+社会组织”，及时掌握群众需求。实行这种模式，并不意味区级机关党组织的责任主体和行为主体定位发生任何改变，主要目的是借助社会组织的专业化人才和专业化手段等优势，及时排摸基层群众的实际需求。如，宝山区社会工作党委（区社建办）2016年初就委托社会组织作了模块化的群众需求调研，作为确定社区公益项目和政府购买服务清单的重要依据。当然，出于集约节约的考虑，建议由区级机关党工委统一牵头（或会同区社建办等部门），委托专业社会组织，在每年年初或年底进行群众需求调查，调查结果统一发送各区级机关党组织参考，作为确定年度服务方向的参考依据。 

2、“区级机关+基层单位”，提高群众工作水平。区级机关党组织已普遍在这方面作了一些探索，但形式比较单一，主要是机关党组织与村居党组织结对、机关党员与困难党员群众结对，往往只能开展与年节假期相对应的“潮汐式”走访慰问，效果比较有限，对于机关党员也谈不上多少群众工作的历练。为提高机关党员特别是年轻党员的群众工作能力，建议区级机关与街镇园区结对，安排机关党员特别是年轻党员参与基层群众工作。如，从信访窗口的旁听、思考起步，逐步参与到处置中来。街镇园区遇到疑难信访问题，在协调区相关职能部门共同化解的同时，可酌情邀请结对机关的党员全程旁听。 

3、“区级机关+区级机关”，着力打造优势组团。可从两个角度切入：一是按照职能相近的原则进行组团。比如，宝山区在推进群团改革过程中，区工青妇等群团组织依托覆盖全区的基层党建品牌载体“红帆港”，叠加群团服务功能，打造党群服务一体化平台，群团组织和基层党组织联手服务区域党员、职工、妇女、青年，就是整合资源、放大效能的有益探索。二是按照职能互补的原则进行组团。客观而论，有些区级机关的主责主业与基层群众的直接关系不大（如区统计局等），直接联系服务群众的有效载体屈指可数，建议这些区级机关的党组织与民生部门的党组织进行组团。另外，还可考虑由区级机关党工委牵头，对区级机关党组织在组团式联系服务群众中的角色进行合理分工，如区统计局的民生工作专题调研分析，就能为所有区级机关的“大组团”服务提供改进和评价依据。 

（三）健全“三服务”长效机制 

上文主要从直接联系基层和服务群众的角度，围绕区级机关的现实困惑进行了讨论。完整把握中央要求，区级机关的服务型党组织建设应包括服务中心、服务基层、服务群众等三个主要方面。全面扬长补短，需要建立全方位的长效机制。结合中共宝山区委办公室的一些“小案例”，建议如下： 

1、服务中心，要把握党建与业务的结合点。服务中心是区级机关的主业主责，也应当是区级机关党组织建设服务型党组织的优势领域，但事实上仍有一些单位存在党建和业务“两张皮”的现象。机关党组织要更好地服务中心，必须把党建工作与业务工作有机结合起来，主动将业务工作中的热点、难点作为搞活党建的契机，充分发挥党的思想政治优势。一方面，要引导机关党员持续深入地学习党的创新理论和路线方针政策，准确把握业务工作大方向；另一方面，要千方百计营造氛围，为中心工作的开展凝聚人心、鼓舞士气。如，在中共宝山区委办公室全员投入区第七次党代会筹备工作之际，党支部策划举办了三期各有侧重的专题图片展，反映全体党员群众团结协作、加班加点的精神风貌，有效激发了同志们的工作热情。 

2、服务基层，要把握“出题”与“解题”的结合点。市委书记韩正在谈到社会治理创新时多次强调，职能部门要“一切围着基层想、一切围着基层干、一切围着基层转”。这一要求，对于机关服务基层具有重要指导意义。区级机关的定位和职能部门的专业性，决定了它是代表区委区政府对街镇园区等基层单位进行某领域的指导和督促，但不能只“出题”、不“解题”，当“甩手掌柜”、搞压力转移。如，中共宝山区委办公室在会务方面就形成了一条较好的惯例：比较紧迫的会议安排原则确定之后，根据是否涉密的实际情况，尽可能通过电话、微信群、下发预通知等方式先打招呼，给基层多留一些准备的时间。虽然只是细节，但反映了一种换位思考的服务意识。往大的方面讲，也是同样的道理。如，区级机关往往先于基层单位掌握政策的最新变化，如能第一时间和基层单位通气，既有利于基层单位及时跟进，实际上也有利于自己的工作开展。从这个角度看，“送政策”完全可以作为区级机关党组织服务基层的一种形式。 

3、服务群众，要把握热情与需求的结合点。党的群众路线教育实践活动之后，区级机关党组织和党员坚持群众观点、践行群众路线的思想自觉和行动自觉显著提升，党员干部直接联系服务群众的频率明显增加。在全市范围开展道路交通违法行为大整治过程中，宝山不少车位不足的老小区居民对夜间停车问题诉求较多，一些区级机关党组织结合联系基层，重点了解社区停车问题并帮助协调，催生了住宅小区与周边商场错时停车、手机APP引导等便利措施，就得到了群众的高度评价。这也启示我们，贴近群众需求的热情才能得到群众的认可，才能具有持久的生命力，从而真正形成常态长效机制。 

党的十八大以来，作风建设赢得广泛赞誉。群众的认可来之不易，但作风建设依然在路上，需要我们不忘初心、继续前进。建设服务型党组织是作风建设成果的重要体现，区级机关理应在一个区域发挥示范带头作用，通过强化动力机制、创新运作模式等措施扎扎实实深入推进，推动机关作风建设在服务中心、服务基层、服务群众的实践中取得新成效。 

 

[1] 党章规定，党的组织分为党的中央组织、地方组织和基层组织三个层次。其中，党的基层组织包括企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位的党组织。 

[2] 鲁月棉.基层服务型党组织建设的实践困境与对策思考.上海党史与党建.2014年2月号